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中國網/中國發展門戶網訊 當前，新一輪科技革命和產業變革深入發展，國際形勢日趨復雜，大國博弈持續加劇，不論是基于國際競爭所迫，還是科技創新發展的內在需求，都要求我國各創新主體加強科技創新開放合作，推動解決全球性科學難題，直面人類共同挑戰。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科技創新開放合作，圍繞擴大高水平對外開放和構建新發展格局進行了全面部署。黨的二十大報告指出，“擴大國際科技交流合作，加強國際化科研環境建設，形成具有全球競爭力的開放創新生態”，為新時期打造更加良好的科技創展覽策劃新開放合作政策環境指明了方向。當前，我國國家創新開幕活動能力綜合排名第12位，19個城市（地區）進入全球百強國際科技創新中心名單，創新環境和創新生態是其中的重要指標之一。從廣義上來說，國際化科研環境指與國際科技創新合作相關的總體環境，VR虛擬實境包括科研平臺、基礎設施等“硬環境”，以及政策制度、社會融入、生活便利化等“軟環境”。加強國際化科研環境建設，愈發成為提高我國整體國際化水平、促進創新要素雙向流動、提升國家與區域創新能力的重要內容。然而，我國目前的國際化科研環境仍受制于科技創新體系開放程度不夠、創新要素跨境流動不暢、配套政策不完善等問題，亟須根據國內外形勢變化和現實需要進行優化調整，解決長期以來制約開放合作的堵點問題，構建更加科學、完善、便利的開放創新環境，促進資源要素自由流動。
國內很多學者都針對我國國際化科研環境建設開展了研究，提出了思路建議。國際化科研環境建設的內涵。國際化科研環境包括對內和對外2個方面：對內包括加強國際科研平臺建設，推動技術標準、科技法律、知識產權保護等方面與國際接軌，便利的出入境政策等；對外則包括為外籍人才提供科研、生活便利服務，推動國家科技計劃、科技優惠政策和知識體系的開放等。國際化科研環境存在的堵點問題。有學者認為，我國存在科技領域整體對外開放程度不高等問題。例如，科技計劃對外開放、外籍科技人員來華參與合作等具體政策仍未得到有效落實，束縛著我國深化國際科技合作的主動性；引進外籍人才的模式以資金利益吸引為主，而對創新創業、定居生活的“軟環境”重視不足；我國在數據跨境流動、生物材料進口審批監管、財政科研啟動儀式經費跨境、吸引國際組織入駐等方面也一定程度存在創新要素跨境流動不暢的問題。加強國際化科研環境建設的建議。一方面，我國應加強制度保障和環境建設，加大科技計劃對外開放，促進創新要素跨境雙向流動；另一方面，營造更加開放的國際化人才發展環境，繼續優化和創新人才科研、工作、居住、出入境等便利化措施，解決國際人才工作生活中的后顧之憂。總體而言，相關學者對國際化科研環境的研究大多散落在對開放創新、國際科技合作、創新要素跨境流動等方面的探討，對新形勢下國際化科研環境建設中亟須解決的政策堵點整體梳理、針對分析和解決仍然不夠。
本文基于筆者所在研究組制定國家層面開放創新規劃及政策文件的研究和調研實踐，緊密結合新冠疫情后我國各類創新主體對科技創新開放合作的迫切需求，分析研究了100余份法律法規和政策文件，并開展了200余人次的座談、訪談，深入剖析了我國在國際化科研環境建設中仍然存在的堵點和難題，提出新形勢下加快優化國際化科研環境的有關政策建議。
研究設計和實施方法
國際化科研環境建設包含的具體內容
本研究聚焦國際化科研環境中的“軟環境”建設，梳理了我國國家層面以及北京、上海、廣東等地區的科技創新規劃（表1），概括與國際化科研環境相關的內容，綜合分析主要包含3方面內容。促進科技開放合作的政策環境。主要涉及科技計劃對外開放，人才、數據、物資、資金等創新要素跨境流動，吸引國際科技組織、外資研發中心在華落地等方面的政策，這些政策是實包裝設計現創新知識、技術與經濟發展最優匹配的有效途徑，對提升創新績效有重要的促進作用。有利AR擴增實境于吸引匯聚國際科技人才的制度環境。包含以人才引進計劃為代表的“引進”類政策，以出入境和工作許可為代表的“準入”類政策，以人才安居樂業、衣包裝設計食住行為主的“保障”類政策，以外國高端人才引進后科研工作和職業發展為主的“發展”類政策等。與國際接軌的創新創業服務環境。包括為科技型內外資企業提供投融資渠道和減免稅政策，拓展金融機構跨境服務功能等的資金政策，促進創業孵化、技術轉移的政策，與國際接軌的技術標準、科技法律、知識產權保護政策等。
具體研究方法
國際化科研環境建設是一個極其綜合而復雜的議題，涉及部門眾多，國內外、我國東西部地區，甚至各層次科研人員或管理人員都有不同的理解和需求。本研究聚焦重點問題，深入研究堵點形成的原因，并在綜合研判的基礎上給出政策建議。
為發揮科技評估在發現堵點、分析原因、解決問題過程中的重要作用，本研究以問題為導向，綜合采用實地調研、座談訪談、案例研究、政策分析等手段，具體方式包括：座談訪談和實地調研。2019—2023年，赴北京、上海、粵港澳大灣區國際科技創新中心，以及杭州、寧波、西安、成都等國際科技創新合作活躍的地區，開展了14場座談和15場實地調研，涉及160余家相關單位，包括戰略專家，地方科技主管部門，高校、科研院所、企業管理人員，國內科研人員，外國人才等多種主體（表2），深入了解相關管理、科研人員認為我國在建設和優化國際化科研環境方面存在的問題。案例研究。選取科研人員認為最亟待解決的科研人員出國（境）、科學數據跨境流動、科研物資出入境、科技計劃對外開放、國際科技組織來華等議題，并圍繞每個議題選取1—2家典型機構開展跟蹤研究，分析其在政策實施過程中遇到的難點、痛點、堵點問題。政策分析。從國家和地方的組織、科技、財政、外交、網信、工信、衛生健康、海關、外匯等部門官方網站與國家法律法規數據庫等渠道，梳理并研究100余份公開的法律法規、政策文件、公開報道和文獻資料等，分析堵點是政策自身原因還是落地實施原因，為啟動儀式后續提出政策建議提供支撐。
國際化科研環境建設面臨的堵點分析
具體問題分析
本文選取6個最為迫切的議題進行具體剖析（表3）。
教學科研人員因公出國（境）政策落地和執行不足。人員跨境交流是開展國際科技創新合作的基礎保障，出入境便利程度是影響教學科研人員能否順利開展國際合作的必要因素。當前，我國在政府層面已出臺《關于加強和改進教學科研人員因公臨時出國管理工作的指導意見》等多項政策以簡化教學科研人員出國（境）手續，然而在具體落地執行過程中仍然存在諸多難題。管理方式僵化。一些地方存在對政策“理解不透、不敢審批、不想放權”的現象，對團組人數、在外時間等選擇“一刀切”管理方式。部分地方高校、科研院所的外事審批權限仍然歸口于地方外事部門，按一般性出訪嚴控。政策有待細化和明確。持因私普通護照出國、外籍科研人員出國（境）開展學術交流等特殊情況普遍缺乏政策依據。審批流程繁瑣。部分具有外事審批和管理權限的高校、科研院所的內部審核環節過多，影響審批效率。
科學數據與信息資源獲取不暢。科學數據是大數據的重要分支，從2017年開始，伴隨著《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱“數據三法”）的逐步出臺，我國形成了以“數據三法”為核心，《數據出境安全評估辦法》《個人信息出境標準合同辦法》《個人信攤位設計息保護認證實施規則》等標準、指南為支撐的數據跨境流動治理體系。然而，該治理體系仍然不夠完善，如存在監督規則不清晰、管理方式不透明的現象。科學數據跨境治理頂層設計不足，理念與思路需進一步明確。“數據三法”出臺后，我國數據跨境進入法制化時代，使得“開放為常態，不開放為例外”的原則需要調整，同時已開放的科學數據可能存在安全隱患。科學數據跨境治理體系還不完善。科技領域數據分類分級管理辦法、重要數據識別目錄和關鍵信息基礎設施的認定規則仍為空白，導致科研人員對數據出境安全管理的尺度把握不準，“不敢”讓數據出境。科學數據跨境流動基礎設施和管理服務水平仍待完善。科學數據中心的國際化水平有待提高，對全球性研究支撐力度需進一步提升；同時，對于與論文關聯的科學數據存儲的全球公共品供給不足，科學數據主權流失的風險加劇。
科研儀器設備、樣品、樣本等科研物資面臨出入境難，稅收、管理不配套不落地等阻礙。免稅問題。未納入政府間合作協議的科研合作與科學研究和教學用品免稅行為中的“非整臺套”科研設備無法獲得進出口免稅。臨時進出口問題。科研儀器設備臨時進出口需在6個月內復運出境或入境，最長免稅期限不超過2年，免稅時限和次數無法滿足實際需求，對海外實驗和連續觀測造成困擾。引進舊設備問題。一方面，科研設備折舊程度難以認定，部分舊科研設備被認定為新設備從而導致需繳納較高稅費；另一方面，部分舊科研設備易被誤判為“洋垃圾”，不予準許入境。人類遺傳資源過境及合作使用。《人類遺傳資源管理條例實施細則》的普及、宣傳、指導仍需加強，部分基層單位未及時成立人類遺傳資源管理部門、制定相關管理制度。與此同時，基層科研人員與管理人員的法治意識仍需持續加強，相關人員在申請過程中存在對人類遺傳資源樣本報批報備的適用范圍、審批流程理解不到位現象，導致申報材料準備不充分、多次補充材料仍無法通過審批等。
科技計劃對外開放程度不高，包裝盒與科活動佈置研經費跨境使用的稅收、外匯管理制度尚需完善。境外科研機構無法直接承擔我國財政科技計劃項目。目前，僅有國家重點研發計劃、國家自然科學基金、廣東省和深圳市財政科技計劃等實現對港澳科研機構開放，其他科技計劃一般不允許在境外（包括港澳）工作的科學家依托境外科研機構申請。科技計劃項目管理的國際化水平仍需提高。我國絕大部分科技計劃項目（基金）的申報指南、申報書、年度報告等均為中文，國際化評審、聯合評審等機制也仍處于探索初期，導致在華外籍科學家申請我國科技計劃項目（基金）比較困難。在科技項目中以購買服務方式支出的涉外經費“能辦不會辦”。目前，跨境科研經費可以以“服務貿易”的方式辦理，但其原則上仍屬于一般的經營性涉外商務活動，并未對涉外科研活動進行差別化處理；同時，科研（財務）管理部門、銀行、稅務部門等對經費出境辦理方式各有解讀，存在政策內涵普及不到位、流程復雜的問題。
境外非政府科技類組織在華活動、落戶阻礙較多，發起國際科技組織任重道遠。《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》對境外非政府組織在中國境內開展活動進行了具體規定。然而，當前政策環境不足以吸引世界性、有分量的非政府國際科技組織來華落戶。發起、吸引或參加國際科技組織的制度體系有待建立健全。缺少國際科技組織來華落戶發展的法律法規和實施細則，仍然存在用管政府間國際組織的辦法管非政府國際組織、用行政辦法管學術組織、用境內辦法管境外組織的現象。注冊、備案手續繁瑣，政策指導不夠。國際科技組織注冊手續繁瑣、環節復雜，涉及民政、公安、科學技術協會及業務指導單位等多個部門，與國際規則尚未完全接軌。國際科技組織事務管理和服務體系有待完善。國際科技組織事務管理歸屬尚不明確，部門間聯動機制不夠健全，境外非政府組織的歸類尚不清晰。
外國人才來華服務保障在頂層設計、制度優化、便利性、科研融入等方面均有待優化。黨的十八大以來，我國出臺了包含外國人簽證、工作許可、居留、永居，以及社會保險、醫保和醫療、個人所得稅、子女教育、金融、配偶就業、創新創業等在內的多類外國人才服務保障法律法規、政策舉措，成為營造“拴心留人”良好制度環境的重要方面。然而，我國針對外國人才的服務保障政策仍需進一步優化調整。法律體系不健全，頂層設計和統籌協調不足。外國人在中國工作、永久居留、技術移民的法律法規仍未出臺，存在立法空白、法律制度不健全、標準程序不清晰等諸多問題。與此同時，外國人才服務保障的職能分散在多個部門，政策合力沒有完全形成。部分政策受惠面窄、覆蓋面不足。目前，我國針對高端或頂尖外國人才的服務保障政策已較為完善，但對于一般性外國人才的服務保障存在諸多不足參展，子女入學、購付匯、住房公積金等方面的“國民待遇”難以實現，外國人工作許可分類標準有待優化，外國人繳納社保也存在通常難滿15年且無法延繳或躉繳的問題。部分政策便利化程度有待提升，政策宣傳不夠、知曉不足。我國尚缺乏統一的外國人身份證件，外國護照的信息與我國諸多生活應用場景尚未形成有效銜接，永居證件深入生活細節的便利仍未形成。國內移動支付中的信任鏈及資金鏈亟待完善，外國人才無論是在辦理信用卡，還是在使用信用卡支付方面，均存在不少困難。同時，不論是出入境、社保，還是子女教育、購付匯，均存在政策宣傳不足、知曉度不夠、“最后一公里”不暢通的問題。海外人才開展科研工作困難。海外高層次人才尤其是外國人才來華后難以申請科技項目，國內以“帽”取人的人才評價機制，與過多關注項目、論文等量化指標的人才評價體系，也給海外高層次人才尤其是“爬坡期”的青年人才帶來較大壓力。
系統性問題分析
建設國際化科研環境是一個涉及多維度、多主體、多環節的系統工程，上述堵點問題出現的原因既有外部環境和國際形勢的影響，也有自身治理能力與水平的問題，既有政策之間的統籌協調，還有落實落地的問題，需要從更高層面、更深層次來審視這些問題。
復雜的國際形勢是延緩我國建設國際化科研環境的最大外部變量。當前，國際形勢嚴峻復雜，各種風險挑戰接踵而至，在未來很長一段時間，大國關系和地緣政治依然是影響我國國際科技合作和科技外交的重要因素。尤其是美國將我國視為主要戰略競爭對手，不斷對我國實施科技和產業遏制，拉攏盟友對我國科技發展圍追堵截，對其他國家與我國合作形成“寒蟬效應”。因此，對我國開展國際科技合作、吸引海外人才造成阻礙，也對外國合作者、在華外國人才和外資企業造成一定AR擴增實境影響。場地佈置國際合作論文數據顯示，中國的國際科技合作活躍度自2018年的27.4%下降至2021年的25.0%，2021年中美合作比重更是較2018年下降近10個百分點；上海美國商會發布的2023年中國商業報告顯示，66%美國企業認為“中美關系日益緊張”已經連續3年成為在華美資企業的首要商業挑戰，技術和研發行業尤其如此。
現代化治理體系和治理能力還未完全適應新形勢下統籌開放、發展與安全的新要求。隨著科學研究范式發生深刻變革，科技對社會和人類發展產生愈發巨大的影響，對我國現代化治理體系的與時俱進提出了更高的要求。以科學數據為例，伴隨著數據密集型的第四科學研究范式的興起，科學數據已成為傳播速度最快、影響面最寬、開發利用潛力最大的戰略性、基礎性科技資源。然而，和歐美國家相比，我國科學數據跨境流動治理體系仍處于起步階段，很多規則、制度仍存在空白，難以在保證數據安全的前提下，最大限度開放和共享數據資源。其他領域的開放也是如此，只有“管得住”才能“放得開”，而“管得住”的前提必然是治理體系的科學化、精準化、規范化。
圍繞國際化科研環境建設的頂層設計和統籌協調不足。職能分散。與國際化科研環境建設的相關職能分散在科技、移民、外交、人社、財政、公安、海關、稅務、醫保、教育、外匯等多包裝盒個部門，加上各地區發展階段和資源稟賦各不相同，導致部門間、央地間、區域間政策協調難度均較大，推動各項工作時難以完全形成合力，不利于從策展整體上打造開放創新的國際化科研環境。效益考慮。部分職能部門在政策制定和執行過程中也會考慮政策成本和效益的問題。以外國人才服務保障政策為例，涉及社保、醫保、子女教育、外匯等生活保障類事務，一般無法區分外國人與中國人，更無法過多向占絕對少數的外國人才傾斜公共資源。制度不一。各類服務保障政策多以部門規章制度的方式存在，數量眾多，一致性、銜接性無法充分保障，導致無法有效滿足各類人才的現實需求。
政策實施落地存在困難，存在“政策無障礙、實操有壁壘”的現象。黨的十八大以來，我國政府從中央層面出臺了眾多改善國際化科研環境的政策，但仍長期存在一些難點、堵點、痛點問題。在中央層面，科學數據跨境管理、國際科技組織來華落戶等法律法規或政策文件多以原則性指導意見為主，缺乏對具體落地實施機制的研究，缺少相應的實施細則和落地規則。在地方層面，對科研人員因公出國（境）、外國人永居證件、購付匯等方面的文件精神宣傳解讀不到位，實際推進和落實文件過程中，存在“不作為”“層層加碼”或“以文件落實文件”等現象。在機構主體和受惠主體層面，對人類遺傳資源管理，科研經費以“購買服務”方式出境，外籍人才理應享受的個稅、子女教育、社保、醫療等互動裝置政策，存在服務意識不夠、政策了解不足、管理方式僵化、不敢承擔責任等現象。加之大部分政策文件多以內部方式傳達，基層管理部門和科研機構甚至不知道文件的存在。此外，在政策實施過程中，長期存在“重活動、輕效果、弱評估”的問題。
優化國際化科研環境的有關建議
新形勢下，我國應以更加開放的思維和舉措加強國際科技交流合作，推動完善科技創新開FRP放合作政策供給，不斷優化、細化國際科技合作服務政策舉措，著力破除在優化和構建國際化科研環境建設中存在的實際堵點，充分激發各創新主體開展國際科技交流合作的活力與動力。
加強頂層設計和統籌協調。充分發揮中央科技委員會在科技創新工作中的統籌協調作用，加快解決國際化科研環境建設工作的戰略性、方向性、全局性問題，進一步提高相關政策的系統性和前瞻性。推動完善技術移民、人才簽證、外國人永久居留條例和在華工作條例等法律制度。加強部門協同，在政包裝設計策實施上強化協同聯動、放大組合效應。完善部門間信息共享、后臺認證和業務協同。加強部地聯動，對于“政策無障礙、實施有壁壘”的問題，及時指導地方疏通堵點、難點，推動好的政策落地落實。建立機制性調研和信息報送制度，有計劃地開展調查研究，加強與國內創新主體及外國人才聯系，暢通各科研單位、科研人員訴求反映渠道，在政策效果評價上注重有效性、增強獲得感。
進一步優化科研教學人員出入境管理。下放審批權限。進一步細化教學科研人員因公臨時出國（境）開展學術交流活動的有關政策，面向信用好、對外科技交流合作頻繁的高校和科研院所全面下放外事審批權限，為教學科研人員開展國際交流提供便利。優化外事經費管理。加強教學、科研、財務、審計部門的協同力度，進一步優化外事計劃管理、經費審核報銷等環節，加強對參加國際組織活動、國際大科學計劃（工程）等特殊團組（任務）的保障力度。鼓勵高校、科研院所和醫療衛生機構教學科研人員為完成項目任務目標，確有需要的可持因私出入境證件出境參加科研學術活動。加強完成出訪任務以后報銷、審計等各項工作的聯大型公仔動保障。探索出入境管理新模式。在有條件的地方探索實現“一地兩檢”等特定人員便捷入境新模式，利用智能化技術為符合條件的科研人員出入境提供便利化通關服務。
引導有序高效獲取全球科研信息資源。加快制定科學數據跨境流動管理細則。明確科學數據跨境流動的基本思路，尋找科學數據開放共享與數據保護之間的平衡點。制定科技領域重要數據指導目錄，加快實施科學數據的分類玖陽視覺分級和科學數據跨境流動的合規性審查。加強數據規范化管理及普法宣傳。一方面，提高現有科學數據中心和各科研機構的國際化水平及數據管理水平，加強數據的規范化管理；另一方面，加強對數據擁有者的普法宣傳，在安全的前提下促進科學數據的合理流動。開展科學數據跨境先行先試。支持粵港澳大灣區、海南自貿港以及各地自貿區等在實施數據出境安全評估、個人信息保護認證、個人信息出境標準合同備案等制度過程中，探索“白名單”、數據跨境直報等機制，為在全國范圍的推廣進行試驗示范。加強科學數據國際治理合作。在科學數據跨境流動和開放共享方面加強研究與國際合作，積極參與科學數據跨境流動的全球治理。
持續推動各類科研樣品、物資跨境流動便利和信任監管。簡化手續。加強科技、海關、稅務等部門間的協調溝通，有針對性地研究并簡化重要科研物資的通關手續。完善免稅規定。擴大“十四五”期間科研物資進口稅收優惠政策適用范圍，使之進一步覆蓋“非整臺套”設備、樣本、樣品等，延長和放寬科研物資臨時進出口免稅的時限和次數要求，保障國際大科學計劃（工程）、重要國際科技合作項目所需的科研物資免稅需求。設立“綠色通道”。探索建立并完善科研儀器設備、樣品、試劑、耗材等物資進出境“白名單”，采用事先承諾申報、進入海關“綠色通道”快速放行的方式管理。在特定區域開展先行先試。在粵港澳大灣區、海南自貿港等特定區域，探索針對區域內的科研機構及企業所用境外設備（包括新設備及二手設備）和各類科研物資，實施便捷的減免稅路徑，允許特定范圍 TC:08designfollow
